人防车位权利行使的法律实务探析

张晓远、李妍君

在城市化进程加速的今天，人防车位作为兼具国防功能与商业价值的特殊资产，其权属、收益行使规则等问题日益成为法律实务中的争议焦点。开发商主张“谁投资、谁受益”，业主则质疑“国家所有权”下的转让合法性，司法实践中裁判尺度亦不统一。笔者近日代理了一系列有关人防车位租赁合同纠纷的案件，就人防车位权利行使的相关问题，检索了大量法律规定和司法案例。本文将从人防车位权利行使的常见争议、裁判逻辑及风险防范等几个维度进行解析，厘清这一“灰色地带”的权利边界，为开发商、业主及法律从业者提供实务指引。

一、人防车位的界定

《中华人民共和国人民防空法》第22条规定：“城市新建民用建筑，按照国家有关规定修建战时可用于防空的地下室”；第26条规定：“国家鼓励平时利用人民防空工程为经济建设和人民生活服务”。《人民防空工程平时开发利用管理办法》第9条规定：“人民防空主管部门应当根据使用单位提交的备案资料，经审查合格后发给《人民防空工程平时使用证》。使用单位必须持有《人民防空工程平时使用证》，方可使用人民防空工程。平时利用人民防空工程，不得影响其防空效能”。由此可见，人防车位，是指出于国防安全的战略考虑，由房地产开发商根据《人民防空法》的规定建设的，平时满足市民停车需要，战时可用于防空的地下室。

人防车位既属于人防工程，又在一定情况下可用于民用，具有特殊性。并且各地法规、行政规章关于人防车位的规定和管理呈现出明显差异，如有部分地区不强制要求开发商必须办理《人民防空工程平时使用证》才能使用人防工程；另有部分地区则要求人防车位项目在竣工后由开发商交给属地人防办管理，需通过从人防办租赁的方式方可使用。上述种种因素导致司法实务中围绕着人防车位的纠纷和争议频繁发生，具体而言有如下具有代表性的争议：1.人防车位权属确认纠纷；2.人防车位买卖合同、租赁合同、使用权转让合同等合同效力纠纷；3.人防车位收益分配纠纷。

二、人防车位的所有权归属问题

（一）实务中的争议

1、国家所有说

国家所有说的主要依据是《人民防空法》第2条第1款关于“人民防空是国防的组成部分”的规定以及《民法典》第254条关于“国防资产属于国家所有”的规定，认为人防车位作为人防工程的组成部分，属于国防资产，所有权归国家。

2、开发商所有说

开发商所有说认为，虽然人防车位属于国防工程，但并不能当然得出人防车位为国家所有的结论。按照“谁投资，谁所有”的基本原则以及《人民防空法》第5条关于“收益归投资者所有”的规定，人防车位应当归投资者（通常为开发商）所有。部分地方性法规或政府规章也规定了人防工程的投资者可以办理产权登记，享有所有权，如《上海市民防工程建设和使用管理办法》第20条规定：“民防工程的投资者可以按照房地产管理的有关规定取得民防工程的所有权”。《重庆市人民防空条例》第7条第2款规定：“鼓励企业事业单位、社会团体和个人，以多种方式投资建设和利用人民防空设施，其所有权和收益归投资者”。

3、业主共有说

业主共有说认为既然开发商作为投资者系人防车位的所有权人，依据《民法典》关于业主共有部分的规定，随着小区房屋的出售，开发商的建设成本已经被全体业主的购房款所覆盖，小区全体业主替代开发商成为了人防车位的“投资者”，人防车位也因此归全体业主共有。

（二）所有权应属于国家

笔者认为，根据现有的法律规定，人防车位所有权应属于国家。第一，法律规定层面，《人民防空法》规定了人民防空是国防的组成部分，属于国防资产，而《民法典》第254条明确规定了国防资产属于国家，人防车位作为人民防空工程的一部分，属于国防资产范畴，所以其所有权应归国家。第二，大部分司法裁判均认为，人防车位在性质上属于国防工程，故人防车位的所有权属于国家，如（2020）最高法民申4493号案、（2020）川09民终332号案等。第三，虽然人防车位属于国防工程，但由于其并非国家直接投资，加之关于国防工程是否都属于国防资产也没有明确的法律规定，故也有观点认为人防车位并非一定属于国家。但是笔者认为，《人民防空国有资产管理规定》第2条规定：“人防国有资产是国防资产组成部分，包括接受捐赠和经法律确认专项用于人防建设的资产”，国防资产的形式并非仅限于国家直接投资，判断其是否属于国防资产的核心在于其是否服务于国防目的，按照政策规定筹集的人防建设资金形成的资产也属于国防资产。人防车位就是属于开发商按照相关政策出资建立，服务于国防目的的国防资产。另一方面，从建设目的及性质层面，人防车位是为了保障战时人民防空需要而建设的，具有很强的公益属性和战备属性，是国家强制配套的国防设施，旨在确保在紧急情况下能够发挥防空等功能，保护人民生命和财产安全，这种特殊性质决定了其所有权归国家更有利于实现其功能和目的。

三、人防车位收益权归属问题

（一）实务中的争议

《人民防空法》第5条规定：“国家对人民防空设施建设按照有关规定给予优惠。国家鼓励、支持企业事业组织、社会团体和个人，通过多种途径，投资进行人民防空工程建设；人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有”。因此，人防车位收益权归投资者所有并无争议。但正如前文所述，有观点认为，随着小区房屋的出售，小区的建设成本已经被全体业主的购房款所覆盖，小区全体业主替代开发商成为了人防车位的“投资者”，人防车位也因此归全体业主共有。因此，关于人防车位收益权权属问题，产生了两个观点：开发商所有和全体业主共有。

1、开发商所有说

该观点认为，“投资者”的定义应该就是指最初建设的出资者，不能因为产生了买卖等产权变更行为，就认为新的买受人成为了“投资者”，换言之，小区业主的身份不能因为其支付购房款的行为就转变为小区投资者或者人防工程投资者。

2、业主所有说

该观点认为，随着小区房屋的出售，小区的建设成本已经被全体业主的购房款所覆盖，小区全体业主替代开发商成为了人防车位的“投资者”，收益权归全体业主所有。

（二）人防车位的收益权应属于开发商

笔者认为，人防车位的收益权应属于开发商。人防车位属于商业小区的一部分，商业小区的投资者毫无疑问系该小区的开发商，其投资者的身份并不会因为小区房屋的销售而从开发商变为全体业主。人防车位收益权自始至终均归开发商所有。相关的裁判案例也支持该观点，认为小区业主的购房人身份不能仅仅依购房付款行为而转变为小区投资者或者人防工程投资者，如（2019）京01民终3601号案。

四、人防车位权利行使方式及其合法性

（一）人防车位租赁

根据《人民防空法》第5条的规定，投资者对自建人防工程享有法定收益权。实践中开发商常常采取租赁人防车位的形式行使收益权，以规避直接“买卖”国家资产的法律障碍。然而，这种操作模式在实践中也引发了诸多争议，主要集中在合同期限和合同性质的认定上。根据租赁期间的长短以及租金支付的方式，又可以将人防车位的租赁分为：短期并按一定周期支付租金的一般租赁和租期长于法定期限的特殊租赁。

1、短期租赁

短期出租，是指租期在法定期限二十年内并按一定周期收取租金的收益权行使方式。该方式既符合《人民防空法》《人民防空工程平时开发利用管理办法》关于人防工程收益权行使的规定，也符合《民法典》关于租赁合同的规定，性质上属于典型的租赁合同，应该合法有效。

2、特殊租赁

特殊租赁，是指租期长于法定期限二十年的租赁。根据《民法典》第705条关于“租赁期限不得超过二十年，超过二十年的，超过部分无效”的规定，超过二十年的部分一般应认定无效，但二十年以内的部分仍然有效，如（2023）京01民终186号案。但基于人防车位的特殊性，也有不少法院并未简单的将超过二十年的部分认定为无效，而是将这种长期的人防车位租赁合同认定为使用权转让合同，从而肯定合同的效力。如（2023）闽09民终564号案，法院认为，人防车位的长期租赁，不同于通常意义上的租赁合同，应属于特殊的使用权转让合同，开发商既然承诺买房人可使用车位30年，就应当受自己意思表示的约束。同时也有法院将这种长期租赁合同认定为“以租代售”，性质上属于买卖合同，从而否定整个合同的效力。如（2022）鲁06民终5883号案，法院认为，承租使用期限等同于土地使用年限，有悖于正常的租赁协议，涉案租赁合同实际为车位买卖合同，违反了国家强制性规定，因此该车位买卖合同自始无效。

笔者认为，对于租期长于法定期限二十年的人防车位租赁，特别是租赁期限约定为“永久”“与土地使用期限一致”“到期后免费自动续租”等情形的，应该将其认定为使用权转让合同并肯定其合同效力。具体理由如下：

第一，从租赁合同与使用权转让合同的本质上看，租赁合同是出租人将租赁物交付承租人使用、收益，承租人支付租金的合同。而使用权转让合同是转让人转移标的物的使用权与受让人，受让人支付使用权对价的合同。

第二，从合同内容看，一般此类协议均明确车位的人防性质，承租人对车位一般享有的使用权为“永久”“与土地使用期限一致”“到期后免费自动续租”等，当事人的真实意思明显为车位使用权转让而非租赁。

第三，从权利义务看，特殊的长期租赁协议一般会明确约定该车位存在被国家无偿征用致使使用权受阻时，出租人不承担任何责任；还约定自交付之日起，人防车位的损毁灭失等风险责任由承租人承担。这是使用权转让的典型特征，租赁合同中该风险应由出租人承担，而非承租人承担。

第四，从付款方式看，特殊的长期租赁协议一般约定为一次性缴清全款，该约定不符合租赁习惯，反而符合使用权转让的基本特征。

第五，从租赁合同标的物使用期限看，租赁合同最长租期二十年，承租人享有的仅仅是租赁期内的使用权，且在租赁期限届满时承租人亦应将承租物返还出租人所有。而特殊的长期租赁协议约定的车位使用期限往往与土地使用权的剩余期限一致。

综上，特殊的长期租赁协议不符合租赁合同的特征，也非买卖合同关系，性质上应该属于车位使用权转让合同。

鉴于各地法院对通过长期租赁方式行使收益权行为的认定存在较大分歧和“同案不同判”的情形。笔者建议若通过出租方式行使人防车位投资者收益权，应严格遵守《民法典》关于租赁合同期限的规定，以免产生不必要的法律纠纷。

（二）人防车位使用权转让

人防车位使用权的转让是在不损害国防功能前提下,将享有的使用权益让渡给受让方的民事法律行为。这种转让并非所有权交易，而是投资者将人防车位在和平时期的占有、使用、收益权能通过协议让渡给受让人，且始终受制于战时国家征用权。对于人防车位的使用权转让，实务中的主要争议为人防车位的使用权转让是否有效。

笔者认为，超长转让期限的使用权转让行为应该合法有效，理由如下：

第一，使用权转让不违反任何法律、行政法规的强制性规定。根据《人民防空法》的规定，人民防空工程平时由投资者使用管理，收益归投资者所有。《城市地下空间开发利用管理规定》第25条规定：“地下工程应本着‘谁投资、谁所有、谁受益、谁维护’的原则，允许建设单位对其投资开发建设的地下工程自营或者依法进行转让、租赁”。目前没有任何法律禁止人防车位使用权的转让。

第二，人民防空工程的投资者有权对人防车位进行使用、管理和收益。根据法律的规定，人防车位所有权归国家所有，但为鼓励社会资本投资人防工程建设，减轻国家财政负担，人防工程经验收合格后，投资者可以取得用益物权性质的人防车位使用权，享有对人防车位的使用、管理和收益之权利。

第三，人防车位使用权转让不影响人防工程的国防功能且有利于发挥其经济价值。《人民防空法》并没有禁止人防车位使用权的转让，只是战时人防工程的使用权人有义务确保人防工程用于人民防空的需要。因此，人防车位使用权转让并不会影响人防工程的国防功能，不会损害国家利益或社会公共利益。将人防车位的所有权与使用权相分离，将国家所有的人防车位平时交由投资者使用，既有利于充分发挥人防车位的使用价值，符合谁投资、谁收益的公平原则，而且也有利于调动投资单位建设人防工程的积极性，于国于民均善莫大焉。同时也符合《民法典》的绿色原则，有利于物尽其用以缓解我国不断增长的人口与资源的矛盾。

第四，人防车位使用权的转让符合房地产市场的交易惯例，体现了与经济建设协调发展、与城市建设相结合的原则，体现了鼓励交易原则，亦符合当前房地产市场发展的实际需要和惯常交易模式。

第五，对合同条款有两种以上解释，可能影响该条款效力的，应当选择有利于该条款有效的解释。根据《最高人民法院关于适用<民法典>合同编通则若干问题的解释》第1条第3款之规定，对合同条款有两种以上解释，可能影响该条款效力的，人民法院应当选择有利于该条款有效的解释。依据合同的目的而将合同解释为有效，有利于符合市场经济所要求的鼓励交易的目标和精神，避免造成财产的损失和浪费，而且符合当事人的订约目的和意图。

笔者建议投资者在签订《使用权转让合同》时，在合同条款中明确车位的人防性质、非所有权转让、非普通租赁以及始终受制于战时国家征用权等，以避免该合同被法院认定为租赁或者买卖，从而被认定为无效合同。

（三）人防车位的所有权转让

法律禁止人防车位的所有权转移，这源于其特殊的权利本质。《人民防空法》第5条将占有、使用、收益权能赋予投资者，却将所有权牢牢保留在国家手中，这种权能分离具有法定强制性。当开发商试图转让“所有权”时，实则是僭越了国家专属的处分权能。更深层的悖论在于，人防车位作为不动产，其所有权因法律禁止而无法登记，导致所谓所有权交易沦为法律意义上的客体虚无，双方交易的标的物在法律层面根本不存在。

五、结语

人防车位因其特殊的国防属性和“国家所有、投资者平时使用收益”的权能结构，在现实中常常成为争议的焦点。厘清人防车位合同的性质，其意义远超个案。肯定长期使用权转让的效力，既让开发商作为投资者获得了合理回报，鼓励社会资本投入人防工程建设，也让业主获得了长期稳定的车位使用权益，满足了其核心需求。同时，这种模式也符合国家“平时为民”的政策导向，激活了人防设施的民生价值。然而，这必须建立在交易双方信息透明、权责明确的基础之上，确保业主充分知晓并理解其所购或所租的仅为人防车位的使用权，而非所有权，且该权益始终服从于国家战时的使用权。社会公众对于人防车位规则的普遍认知提升，以及开发商在营销宣传、合同文本上的严谨与透明，是避免误解、减少纠纷、最终实现人防资源有效利用与民众权益保障双赢的根本途径。

作者简介：

张晓远 博士

四川大学法学院副教授、硕士生导师

四川蜀鼎律师事务所管委会主任

📞电话：13908227805

李妍君 律师

四川大学法学硕士

四川蜀鼎律师事务所专职律师

四川大学法学院、获得法律硕士学位。秉持“尽心尽责、专业高效”的执业理念，长期致力于公司法律事务、刑事辩护等律师业务。李妍君律师已成功办理百余件刑事、民事、经济案件，案件总标的高达二百亿元。迄今为止为为山东高速四川产业发展有限公司、民生物流有限公司、民生国际装箱运输有限公司、恒康医疗集团股份有限公司、成都市娱乐协会等多家国有企事业单位、上市公司等提供常年法律顾问服务；也为众多刑事犯罪嫌疑人或被告人提供了卓有成效的辩护与法律帮助。

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